生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定

什么是環(huán)境損害司法鑒定（生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估）？

指鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的程序和方法，綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，調(diào)查污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害情況，分析污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害間的因果關(guān)系，評(píng)估污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為所致生態(tài)環(huán)境損害的范圍和程度，確定生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至基線并補(bǔ)償期間損害的恢復(fù)措施，量化生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的過(guò)程。

——《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南  總綱》（環(huán)境保護(hù)部  二〇一六年六月）

耕地毀壞必須進(jìn)行鑒定嗎？ 

根據(jù)《土地管理法》、《刑法》規(guī)定，違法占地、違法轉(zhuǎn)讓土地、違法批地等造成耕地毀壞達(dá)到一定面積需要追究相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，那么怎樣才能判定造成耕地毀壞能？是否都必須進(jìn)行耕地毀壞鑒定呢？

可能造成耕地毀壞鑒定的情形

違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，在耕地上實(shí)施建房、建窯等非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為，或在耕地上挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物等，都可能造成耕地毀壞。

從上述可能造成耕地毀壞的情形看，有一些比較明確，比如已經(jīng)占用耕地建成了永久建筑物，或者雖然建筑物尚未竣工但建設(shè)已經(jīng)完全破壞了耕作層，這些不必鑒定從建設(shè)情況就可以直接認(rèn)定；有的則沒(méi)有這么明確，是否造成耕地毀壞需要專業(yè)的鑒定才能得出結(jié)論。因此，是否造成耕地毀壞可以分類判斷。

不需要鑒定可以直接判定的情形

根據(jù)上述分析，可以看出，不是所有的耕地毀壞都需要進(jìn)行鑒定，其中，占用耕地實(shí)施非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為，符合下列情形之一的，可以直接判定為耕地毀壞：

1.已經(jīng)形成建筑物、構(gòu)筑物的；

2.地基施工完畢，建筑標(biāo)高達(dá)到正負(fù)零及以上的；

3.基坑已經(jīng)開(kāi)挖完畢，或者基礎(chǔ)樁已基本施工完畢的。

 需要鑒定的情形

上述三種情形之外的其他情形（違法在耕地上實(shí)施建房、建窯等非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為，或在耕地上挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物等），是否造成耕地毀壞，則需要通過(guò)耕地毀壞鑒定來(lái)判斷。

目前，具體的耕地破壞程度鑒定，按照《國(guó)土資源部最高人民檢察院公安部關(guān)于國(guó)土資源主管部門(mén)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕203號(hào)）辦理，由省級(jí)、市（地）級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)?！秶?guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》對(duì)此進(jìn)行了原則規(guī)定：需要對(duì)案件涉及的耕地等農(nóng)用地破壞程度和違法采礦、破壞性采礦造成的礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值等進(jìn)行鑒定或者檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，由市（地）級(jí)或者省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)組織實(shí)施；也可以委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，出具相應(yīng)的鑒定結(jié)論、鑒定意見(jiàn)或者檢驗(yàn)報(bào)告。

濫伐林木蓄積量及破壞林地面積是否需要司法鑒定？

答：對(duì)林地（草地、濕地）面積、林木株數(shù)、林木材積及木材蓄積量、大眾普遍熟知的野生動(dòng)植物種類等不屬于法律法規(guī)規(guī)定必須司法鑒定的專門(mén)性問(wèn)題，執(zhí)法人員可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，所形成的勘驗(yàn)檢查筆錄可以作為認(rèn)定相關(guān)事實(shí)的證據(jù)。在現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)過(guò)程中，執(zhí)法人員可以邀請(qǐng)有專門(mén)知識(shí)的人提供協(xié)助，出具專業(yè)意見(jiàn)，一并作為證據(jù)。

耕地?fù)p毀鑒定工作

常見(jiàn)的耕地破壞行為未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在耕地上建房、挖砂、挖塘、采石、取土、采礦、建窯、建墳、硬化地面（包括修路）、堆放固體廢棄物或其他物料、壓實(shí)耕地、向耕地拋灑排放有害物質(zhì)、從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)（農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)殖廠、倉(cāng)庫(kù)等），都可能會(huì)造成耕地?fù)p毀。

建房 

 挖砂

挖塘

取土

                                           壓占

                                              污染

如何判定耕地?fù)p毀程度 

國(guó)家層面種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定

2008年9月，原國(guó)土資源部、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門(mén)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕203號(hào)），明確規(guī)定“移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件，需要對(duì)耕地破壞程度進(jìn)行鑒定的，由市（地）級(jí)或者省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論”。2009年7月，原國(guó)土資源部起草了《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法（征求意見(jiàn)稿）》（國(guó)土資廳函〔2009〕585號(hào)），并向相關(guān)單位征求過(guò)意見(jiàn)，因地方反應(yīng)各地情況差異較大，很難做出統(tǒng)一規(guī)定，并建議交由地方結(jié)合實(shí)際自行制定較為穩(wěn)妥，所以該文件未正式下發(fā)。

2020年5月29日，司法部發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》（SF/T 0074-2020），標(biāo)準(zhǔn)適用于環(huán)境損害司法鑒定領(lǐng)域中土地性質(zhì)為耕地和林地的土地破壞鑒定。判斷耕地和林地的種植條件是否遭嚴(yán)重毀壞的標(biāo)準(zhǔn)為：

追究處罰的法律條文解釋

《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第五十一條 違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚(yú)的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開(kāi)墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

第七十五條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《中華人民共和國(guó)刑法》

第三百四十二條 【非法占用農(nóng)用地罪】違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》

第三條 違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：

（一）非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。

開(kāi)展鑒定工作的一些關(guān)鍵要點(diǎn)把握選用合適的鑒定標(biāo)準(zhǔn)文件

司法部發(fā)布的《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》并非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，只是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有法律意義上的強(qiáng)制性，任何單位均有權(quán)決定是否采用，違反這類標(biāo)準(zhǔn)，不構(gòu)成經(jīng)濟(jì)或法律方面的責(zé)任。但需要注意的是，推薦性標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)接受并采用，或各方商定同意納入經(jīng)濟(jì)合同中，就成為各方必須共同遵守的技術(shù)依據(jù)，具有法律上的約束性。此外，該《規(guī)范》僅對(duì)種植條件是否遭嚴(yán)重毀壞進(jìn)行判斷，無(wú)法對(duì)耕地?fù)p壞的輕重程度進(jìn)行分類鑒定，依據(jù)該《規(guī)范》進(jìn)行操作的空間比較有限。

農(nóng)用地毀壞程度鑒定

近年來(lái)在生態(tài)文明建設(shè)的總體部署下，各級(jí)政府不斷提高耕地、林地、草地等農(nóng)用地的保護(hù)水平，加大對(duì)違法占地案件的查處力度，強(qiáng)化土地行政執(zhí)法中涉嫌土地犯罪案件移送工作銜接，導(dǎo)致非法占用農(nóng)用地的刑事案件數(shù)量大幅攀升。但因?yàn)橥恋刭Y源賦存的特殊性、非法占地的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性和土地管理的專業(yè)性，非法占用農(nóng)地刑事案件中存在罪與非罪、罪輕罪重、責(zé)任分擔(dān)和證據(jù)采信等諸多疑難爭(zhēng)議問(wèn)題。

熟練運(yùn)用土地資源開(kāi)發(fā)利用管理法律政策，有效結(jié)合面積測(cè)量、地類認(rèn)定、破壞程度、土地審批等方面專業(yè)知識(shí)。

根據(jù)我國(guó)《刑法》第三百四十二條之規(guī)定，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪需滿足“造成農(nóng)用地大量毀壞”的法定后果，所以農(nóng)用地毀壞程度認(rèn)定是涉及罪與非罪的關(guān)鍵因素。但我國(guó)土地管理法規(guī)以及相關(guān)司法解釋，對(duì)于如何認(rèn)定農(nóng)用地毀壞程度缺少具體規(guī)定，導(dǎo)致非法占用農(nóng)用地案件辦理過(guò)程中，對(duì)農(nóng)用地毀壞程度的鑒定主體、鑒定依據(jù)、鑒定結(jié)論的認(rèn)識(shí)存在較大的差異。根據(jù)法律法規(guī)和政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就農(nóng)用地毀壞程度鑒定相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解答。

一、關(guān)于農(nóng)用地毀壞程度的鑒定主體

（一）耕地毀壞程度應(yīng)由自然資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)鑒定并出具鑒定結(jié)論

2008年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部等部門(mén)先后兩次聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)在查處國(guó)土資源違法犯罪中協(xié)作配合及案件移送的意見(jiàn)，其中就耕地破壞程度問(wèn)題明確規(guī)定由市(地)級(jí)或者省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于耕地破壞程度的鑒定應(yīng)當(dāng)由市(地)級(jí)或者省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，司法機(jī)關(guān)辦理案件過(guò)程中需要對(duì)耕地破壞程度進(jìn)行鑒定的，應(yīng)向國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)鑒定，不應(yīng)自行委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。

至于國(guó)土資源行政主管部門(mén)是自行鑒定還是可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定的問(wèn)題，根據(jù)原國(guó)土資源部于2014年發(fā)布的《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》的規(guī)定，對(duì)于不具備自行鑒定條件的市(地)級(jí)或者省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)，其可以委托具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)耕地毀壞程度進(jìn)行鑒定并出具鑒定報(bào)告等技術(shù)材料，但最終的鑒定意見(jiàn)或者鑒定結(jié)論，仍應(yīng)由市(地)級(jí)或者省級(jí)自然資源行政主管部門(mén)出具。

上述文件規(guī)定由市級(jí)以上國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)出具耕地破壞程度的鑒定結(jié)論，主要是因?yàn)楦乇Ｗo(hù)、地類認(rèn)定等行政管理職責(zé)屬于原國(guó)土資源部門(mén)，要求市級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)是考慮到縣級(jí)國(guó)土部門(mén)在耕地破壞程度鑒定方面可能存在能力不足的問(wèn)題。

（二）耕地以外的農(nóng)用地毀壞程度也應(yīng)由具有行政管理職責(zé)的市級(jí)以上行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)出具鑒定結(jié)論

由于前述政策文件中僅就耕地破壞程度的鑒定問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于耕地之外的林地、草地等農(nóng)用地破壞程度鑒定問(wèn)題未做規(guī)定。筆者認(rèn)為，參照耕地破壞及礦產(chǎn)資源破壞等鑒定的規(guī)定，耕地之外其他農(nóng)用地毀壞程度的鑒定也應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)鑒定范疇，所以對(duì)于林地、草地等農(nóng)用地破壞程度的鑒定應(yīng)當(dāng)由市（地）級(jí)以上的相關(guān)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

自然資源或者林業(yè)、草原行政主管部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中認(rèn)為行為人破壞林地、草地涉嫌犯罪，依法移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事立案?jìng)刹榈?，?yīng)當(dāng)按照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的相關(guān)規(guī)定，將林地、草地毀壞程度的鑒定意見(jiàn)或者鑒定結(jié)論作為移送材料，一并向公安機(jī)關(guān)移送。

公安機(jī)關(guān)自行查處的非法破壞林地、草地涉嫌犯罪案件，在辦案過(guò)程中公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)林地、草地毀壞程度進(jìn)行鑒定的，應(yīng)參照耕地毀壞程度鑒定的規(guī)定，向市（地）級(jí)以上自然資源或林業(yè)、草原行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由相關(guān)自然資源或林業(yè)、草原行政主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論。

至于市（地）級(jí)以上自然資源或者林業(yè)、草原行政主管部門(mén)是自行鑒定還是委托其他有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定報(bào)告后，再依據(jù)鑒定報(bào)告出具鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依據(jù)自身的條件和能力作出決定，和耕地毀壞程度鑒定是一致的。

二、關(guān)于農(nóng)用地毀壞程度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和具體情形

（一）認(rèn)定農(nóng)用地毀壞的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)用地土壤質(zhì)量的破壞或者降低

根據(jù)《刑法》第三百四十二條之規(guī)定，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的客觀行為是非法占用農(nóng)用地，改變農(nóng)用地用途，結(jié)果是造成農(nóng)用地毀壞；根據(jù)《土地管理法》第七十五條之規(guī)定，認(rèn)定占用耕地構(gòu)成犯罪的條件之一是非法占地行為破壞耕地種植條件；《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《土地解釋》）中規(guī)定，認(rèn)定“造成耕地大量毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)是耕地種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《林地解釋》）中也將“造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”作為非法占用林地構(gòu)成犯罪的條件。

根據(jù)上述規(guī)定可以判斷，刑法所規(guī)制的非法占用農(nóng)用地行為，是那些會(huì)導(dǎo)致土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能喪失或者降低的非法占地行為。法律和司法解釋中所規(guī)定的“耕地種植條件或者林業(yè)種植條件”，也就是土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能屬性，是由農(nóng)用地地力水平?jīng)Q定的。根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1036-2013）《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》（NY/T 1119-2019）等相關(guān)農(nóng)用地、耕地質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，土地地力水平一般是由以下幾個(gè)方面因素所決定的：一是土壤質(zhì)量，即土地的肥沃程度，主要指標(biāo)是土壤的成分及耕作層的厚度；二是土地所處的自然環(huán)境，比如氣候條件中的氣溫、光照、降雨等因素；三是土地利用的基礎(chǔ)設(shè)施條件，包括土地所處的區(qū)位、交通便利條件及灌溉條件等等。在上述三方面因素中，非法占地行為對(duì)農(nóng)用地的毀壞很明顯指的是破壞或者降低土壤質(zhì)量，即將被占用土地土壤質(zhì)量由適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變?yōu)椴贿m合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如在耕地管理中破壞了耕地的耕作層，將該宗耕地土壤質(zhì)量改變?yōu)椴贿m合農(nóng)作物耕種，包括改變?yōu)榱值?、草地或者建設(shè)用地等，都屬于破壞或者降低該宗耕地的土壤質(zhì)量，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為毀壞耕地的范疇。

綜上所述，認(rèn)定構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪不能僅僅滿足于非法占地行為和改變農(nóng)用地土地用途的形式要件，更要具備“造成農(nóng)用地大量毀壞”的結(jié)果要件。對(duì)于認(rèn)定農(nóng)用地毀壞的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是被占用農(nóng)用地土壤質(zhì)量的改變或降低，即由適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地改變?yōu)椴荒茏鳛檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，或者由適合農(nóng)作物耕種變更為僅適合林草業(yè)用途。

（二）破壞林地草地上植被的行為不應(yīng)簡(jiǎn)單認(rèn)定為造成農(nóng)用地毀壞的后果

《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2012〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《草地解釋》）中將破壞草原植被認(rèn)定為造成農(nóng)用地毀壞，《林地解釋》中將毀壞林地原有植被認(rèn)定為造成農(nóng)用地毀壞，但這兩個(gè)司法解釋的上述規(guī)定是值得商榷的。

根據(jù)《刑法》第三百四十二條之規(guī)定，非法占用農(nóng)用地犯罪構(gòu)成須具備“非法占用農(nóng)用地”“改變農(nóng)用地用途”“造成農(nóng)用地毀壞”三個(gè)要件，而非法占用草原破壞草原植被的行為并不會(huì)必然導(dǎo)致草地土壤質(zhì)量破壞或降低。如開(kāi)墾草原的行為，一般是指將草原轉(zhuǎn)為耕地，在這一行為中僅存在“非法占用農(nóng)用地”“改變農(nóng)用地用途”兩個(gè)要件，并不存在造成農(nóng)用地毀壞的結(jié)果，因?yàn)槌钦J(rèn)定因開(kāi)墾行為導(dǎo)致該草地荒漠化、鹽漬化，否則將草原開(kāi)墾為耕地不會(huì)發(fā)生破壞或者降低該宗草地土壤質(zhì)量的結(jié)果，所以不能認(rèn)定構(gòu)成非法占用農(nóng)用地。

同樣，對(duì)于《林地解釋》中規(guī)定的造成林地原有植被嚴(yán)重毀壞，也不能直接等同于造成林地毀壞，若認(rèn)為該違法行為需要納入刑法范圍調(diào)整的，可以適用破壞森林資源或環(huán)境資源的罪名。例如，某起非法占用農(nóng)用地案中，法院以當(dāng)事人楊某擅自將林地上的林木砍伐，改種核桃樹(shù)，被法院以非法占用農(nóng)用地判處一年有期徒刑。本案中核桃樹(shù)所占土地的地類可能會(huì)被認(rèn)定林地或者園地，無(wú)論如何楊某將一般林木砍伐改種核桃樹(shù)的行為，都沒(méi)有破壞或者降低該宗林地土壤質(zhì)量，不存在造成農(nóng)用地毀壞的后果，不應(yīng)該被判處非法占用農(nóng)用地罪。如果需要追究楊某刑事責(zé)任的，可以考慮判處濫伐林木罪。

（三）對(duì)耕地的壓占行為不能簡(jiǎn)單認(rèn)定為造成農(nóng)用地毀壞的后果

除了林地、草地植被破壞情形外，實(shí)踐中還存在耕地的臨時(shí)占用行為也被簡(jiǎn)單認(rèn)定為造成農(nóng)用地毀壞的后果。臨時(shí)用地在現(xiàn)實(shí)中較為常見(jiàn)，如建設(shè)項(xiàng)目施工中占用耕地堆放施工工具和材料、礦產(chǎn)資源開(kāi)采中占用耕地作為臨時(shí)排土場(chǎng)等都屬于臨時(shí)用地范疇。當(dāng)然臨時(shí)用地也區(qū)分為合法臨時(shí)用地和違法臨時(shí)用地，對(duì)于未經(jīng)審批的臨時(shí)用地特別是占用耕地的情形肯定是違法的，但簡(jiǎn)單地將其也認(rèn)定為造成耕地毀壞的后果，進(jìn)而追究其非法占用農(nóng)用地刑事責(zé)任是錯(cuò)誤的。因?yàn)榕R時(shí)用地行為如果沒(méi)有破壞耕地耕作層，就不存在導(dǎo)致該耕地土壤質(zhì)量破壞或者降低的后果。如某砂石開(kāi)采礦山，未經(jīng)批準(zhǔn)將礦山旁邊的耕地作為臨時(shí)排土場(chǎng)，堆放剝離的砂石土，被人民法院以非法占用農(nóng)用地罪判處有期徒刑。筆者認(rèn)為，本案中在查處該違法占地行為時(shí)首先應(yīng)該要求行為人限期將被占用耕地退還，對(duì)拒不退還或者退還后經(jīng)鑒定認(rèn)為造成耕地土壤質(zhì)量破壞或者降低的，才能認(rèn)定造成農(nóng)用地毀壞的結(jié)果，進(jìn)而才能依法追究其刑事責(zé)任。

（四）認(rèn)定農(nóng)用地毀壞的結(jié)果應(yīng)當(dāng)依據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員出具的鑒定意見(jiàn)

對(duì)于非法占用農(nóng)用地中是否造成農(nóng)用地毀壞的結(jié)果的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)區(qū)別為兩類：

一類是違法占地行為本身已經(jīng)明顯破壞農(nóng)用地土壤質(zhì)量的，如《土地解釋》《林地解釋》《草地解釋》中規(guī)定的違法在耕地、林地、草原上建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，此類行為必然破壞土壤耕作層，造成土壤質(zhì)量的破壞或者降低。對(duì)于此類行為，自然資源主管部門(mén)和林業(yè)、草原主管部門(mén)可以依據(jù)職責(zé)直接出具鑒定意見(jiàn)，認(rèn)定造成農(nóng)用地毀壞的后果；

另一類是違法占地行為本身不能確定是否破壞農(nóng)用地土壤質(zhì)量，如《土地解釋》《林地解釋》中規(guī)定的在耕地、林地上堆放固體廢物的行為，《草地解釋》中開(kāi)墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木的行為，以及在草原上堆放或者排放廢棄物的行為，這些需要通過(guò)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)和人員對(duì)土壤質(zhì)量進(jìn)行鑒定并出具鑒定報(bào)告。自然資源主管部門(mén)和林業(yè)、草原主管部門(mén)依據(jù)該鑒定報(bào)告出具造成或未造成農(nóng)用地毀壞的鑒定意見(jiàn)。

（五）《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》不宜作為耕地、林地毀壞鑒定的標(biāo)準(zhǔn)

2020年司法部發(fā)布實(shí)施了《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》，在非法占用農(nóng)用地刑事案件辦理過(guò)程中，辦案機(jī)關(guān)經(jīng)常委托鑒定機(jī)構(gòu)依據(jù)該規(guī)范對(duì)農(nóng)用地毀壞程度的進(jìn)行鑒定并出具鑒定意見(jiàn)。但筆者認(rèn)為，該技術(shù)規(guī)范不能作為非法占用農(nóng)用地罪中農(nóng)用地毀壞程度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

第一，該技術(shù)規(guī)范與原國(guó)土資源部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的文件規(guī)定相矛盾，我國(guó)土地管理的行政職責(zé)在自然資源行政主管部門(mén)，農(nóng)用地毀壞程度鑒定屬于行政機(jī)關(guān)鑒定的范疇，所以應(yīng)當(dāng)由自然資源主管部門(mén)制定農(nóng)用地毀壞程度鑒定的政策和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，該技術(shù)規(guī)范明確規(guī)定的適用范圍是環(huán)境損害司法鑒定領(lǐng)域。2015年環(huán)境損害鑒定被相關(guān)部門(mén)列入司法鑒定統(tǒng)一登記管理的范圍，司法部、生態(tài)環(huán)境部明確將環(huán)境損害司法鑒定劃分為7類，這7類司法鑒定都是指向環(huán)境損害的內(nèi)容，并不包括農(nóng)用地毀壞。非法占用農(nóng)用地罪屬于破壞資源類犯罪而非破壞環(huán)境類犯罪，所以對(duì)于環(huán)境損害的鑒定標(biāo)準(zhǔn)不能作為農(nóng)用地毀壞程度的鑒定依據(jù)。當(dāng)然，土地資源本身也是環(huán)境載體的一部分，如果在環(huán)境保護(hù)案件中需要對(duì)土壤環(huán)境損害情況進(jìn)行鑒定的，當(dāng)然可以適用該技術(shù)規(guī)范。

第三，該技術(shù)規(guī)范在內(nèi)容上缺乏科學(xué)性。該技術(shù)規(guī)范雖然規(guī)定耕地和林地破壞程度的鑒定需要經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)布點(diǎn)、采樣、檢測(cè)和分析等程序，但在“鑒定意見(jiàn)”的確定部分卻簡(jiǎn)單地將是否存在占地行為作為判斷農(nóng)用地毀壞的標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)容上前后矛盾且缺乏科學(xué)性、合理性。